Nyomtatás 
építésügy engedélyeztetés építészeti-műszaki dokumentáció építtetőknek referencia: építészeti tervezés önállóan

Miért van szükség az építési engedélyre, kik csinálják, miért és hogyan? Korábbi provokatív kérdésfeltevésem után alább egy realista (vagy annak szánt) tájékoztatót adok közre az építési engedélyezés jelenlegi rejtelmeiről.

 

 


Az engedélyezési folyamat célja

A gondolkodó ember megjelenésével általános normává vált a cselekvést megelőző tervezés. Általánosságban elmondható, hogy minden emberi tervezés célja a cselekvést előkészíteni, felkészülni a cselekvésre, meghatározni a szükséges mozzanatokat, anyagokat, eszközöket, várható nehézségeket és következményeket. Az épített környezet alakítása ezen kérdések közül több olyan fajsúllyal bír, hogy azok közérdekű jellege miatt a társadalom igényt formál ezen tervek előzetes és utólagos kontrolljára is. Tehát tervezni alapvetően magunk igényei alapján tervezünk, de mindezt olyan módon kell tudni előadni, hogy azt a köz érdekében eljáró hatóságok ellenőrizhessék. Igen, rögtön több hatóság is, mert a tervezett épület több olyan szakkérdést is felvethet, mely nem csak általános építési tudást igényel, de más szakmák ismeretanyagára is szükség van. Ezért az eljáró építésügyi hatóság az eljárásba szakhatóságokat is bevonhat.

Elmondható tehát, hogy a hatóság közreműködése az építés folyamatában elvben a közérdek teljesülésének biztosítéka, mégsem egyértelmű, hogy ma Magyarországon az építésügyi hatósági engedélyezésnek pontosan mi a célja. Egyes építési tevékenységek csak engedély (vagy az éppen aktuális előírások alapján bejelentés) alapján végezhetőek, az eljárás tárgyiasult célja tehát ezen hatósági határozat megszerzése. A határozat mögött azonban nem egyértelmű, hogy a hatóság az épület bizonyos paramétereinek ellenőrzésén túl minőségi, fogyasztóvédelmi ellenőrzést is végez-e, vagy csak a jogszabályi előírásoknak megfelelő dokumentáció mennyiségi meglétét nyugtázza. Az országban többszáz építésügyi hatóság sokféleképpen értelmezi saját szerepét a folyamatban, így sokféle hozzáállással találkozhatunk. Az építésügyi hatóság döntése az építési törvény vonatokozó rendelkezése alapján polgári jogi igényt nem dönt el, tehát az engedély önmagában nem jogosít minket az építés megkezdésére, és nem ad biztosítékot sem arra, hogy a terv szerint megépített ház mindenben megfelelő lesz, senki jogát nem sérti majd. Építeni az építési engedély birtokában is csak saját felelősségünkre és saját kockázatunkra, továbbá csak az építési jogosultság minden feltételének teljesülése mellett kezdhetünk el (pl. rendelkezünk az ingatlannal, vagy annak tulajdonosának hozzájárulásával, valamint a kivitelezésre jogosult vállalkozóval).

Az építési engedélyezési eljárás lefolytatásához a hatóság rendelkezésére kell bocsátani az építészeti-műszaki dokumentációt (ÉMD), azaz a tervet. Ez többek között tervlapokból, műszaki leírásokból, számításokból áll, de kivitelezésre nem alkalmas. Az ÉMD alapvetően azt a célt szolgálja, hogy a hatóság meggyőződhessen arról, hogy az épület megépíthető úgy, hogy az az alapvető követelményeket kielégíti. Szakmán belül is vita van arról, hogy a kielégítés módját milyen mélységben tárgyalja az ÉMD. Hiszen a minden kétséget kizáró bizonyítás (tételes anyagmegnevezés) a kiviteli terv feladata lenne, annak vizsgálata viszont az engedélyezési eljárásnak nem tárgya. Abban egyetértés mutatkozik, hogy lehetőség szerint minden esetben készüljön kiviteli terv, de ez ma messze nem jellemző. Kiviteli terv hiányában pedig az építési engedélyes terv (ÉMD) az egyetlen vizsgálható dokumentáció. Végső soron tehát a megfelelőség igazolása nem más, mint a tervező vállalása arra, hogy a tervezett épület mindenben megfelel az előírásoknak, melyet a kvalitásaiban hozzá mérhető hatósági munkatárs szakmai és tapasztalati úton elhisz, elfogad.

 

Az engedélyezési folyamat szereplői

Az engedélyezés tehát alapvetően arról szól, hogy a kérelmező kérésére a hatóság megvizsgálja a tervezett tevékenység bizonyos jogszabályi megfelelőségét. Jogszabály nevesíti a kérelmezőt is: ő az építtető. Azaz a hatóság alapvetően az építtetővel áll jogi kapcsolatban, ő az elsődleges ügyfél.

A további személyek ügyféli jogállását vizsgálni kell. Helytelen az a hatósági gyakorlat, hogy a szomszédos ingatlanok tulajdonosainak automatikusan ügyféli jogot adnak, s ezt a jogot rögtön korlátlanul biztosítják. Pedig könnyen beláthatjuk, hogy lakásunk belső elrendezéséhez, elektromos hálózatunk műszaki leírásához a szomszédos telek tulajdonosának semmilyen megalapozott köze nincsen. Ahogyan az sem rá tartozik, hogy mikor miért és mennyi illetéket, bírságot fizetünk. Joggal érdekelheti azonban az, hogy mit és hova szeretnénk építeni a telkünkön, hogy néz majd ki, azaz okozunk-e neki érdeksérelmet. De könnyen előfordulhat, hogy ha okozunk is, akkor ez az érdeksérelem nem építésügyi igazgatási kérdéskörbe tartozik, hanem polgárjogi peres ügyben a bíróságon lehet igazságot keresni. Tehát az ügyféli jogot vizsgálni kell, s nem árt tudnunk, hogy ha a hatóság ezt el is mulasztja, a szomszédnak nem mindenhez jár teljeskörű beleszólási jog.

Az ügyféli oldalon tartjuk számon az építtető szakembereit is, noha ők sem automatikusan ügyfelek. A felelős (és az ÉMD-t összeállító) tervező jogosultságát az eljárásban ellenőrzi a hatóság (adott esetben szankciókkal, bírsággal is sújthatja őt), de ha mindent rendben talál, akkor a tervező nem ügyfél az eljárásban. Ez igaz - eljárástól és szituációtól függően - a szakági tervezőkre, a felelős műszaki vezetőkre, az ellenőrökre, szakértőkre is. (Az építész társadalom régi és erőtlen törekvése, hogy ez ne így legyen. Sokkal egyszerűbb lehetne a hatósági eljárás, ha a két szakember - tervező és ügyintéző - közé nem ékelődne be a laikus építtető. Pedig a példa is adott: sok eljárásban előírás pl. az ügyvédi közreműködés, az ügyvédi képviselet.)

Gyakran előfordul, hogy egy eljárásban nem személyesen az ügyfél jár el (mert nem képes vagy nem akar), hanem meghatalmazást ad valakinek (aki ráér vagy ért hozzá) az ügyben való eljárásra. A meghatalmazást a Ket. és a polgári jog szerinti alakisággal kell elkészíteni (közokiratba vagy teljes bizonyító erejű magánokiratba kell foglalni, ami a leggyakrabban egy géppel megírt, a meghatalmazó(k) és meghatalmazott által aláírt és két tanú által igazolt irat), s a meghatalmazott köteles az eredeti meghatalmazását vagy annak hitelesített másolatát a hatóságnak benyújtani. A meghatalmazás a teljes hatósági eljárásra vagy egyes eljárási cselekményekre szólhat, de a meghatalmazás korlátozása csak annyiban hatályos, amennyiben az magából a meghatalmazásból kitűnik.

Egy hatósági eljárásban csak természetes személy tud tevőlegesen is közreműködni. (Azaz akit nem anya szült, az nem képes megjelenni, aláírni, stb.) Ezért a jogi személyiségű ügyfelek (cégek, szervezetek) nevében - főszabályként - a képviselőjük jár el. A képviseletre jogosult személy nevét a cégnyilvántartás tartalmazza (van kivétel, pl. az önkormányzatok esetében jogszabály vagy a képviselő-testület ad felhatalmazást). Ha a képviseletre jogosult személy nem képes vagy nem akar személyesen eljárni, akkor adhat meghatalmazást egy másik természetes személynek (s ebben az esetben az ügyféli jogokat szintén egy meghatalmazott fogja gyakorolni).

A hatósági oldalon tartjuk számon a szakhatóságokat (pl. tűzoltóság, népegészségügy, környezetvédelem, közlekedés). Saját eljárásuk a kérelmező megkeresésére megelőzheti az engedélyezési eljárást, ennek hiányában integrálódik az építésügyi hatóság eljárásába. A szakhatóságok az építésügyi hatóság vizsgálódását egészíti ki a jogszabály által elrendelt esetekben és kérdésekben. (Érdemes tudni, hogy a jogszabályi felhatalmazáson túl terjeszkedő megkeresések és állásfoglalások a törvény erejénél fogva semmisek, hiszen a hatóságnak ekkor nincsen jogalapja a kérdésben vizsgálódni.)

A szakhatóságoktól elérő módon nyilvánít véleményt  településképi véleményében a település polgármestere, tervtanácsi véleményében az építészeti-műszaki (és/vagy örökségvédelmi) tervtanács. Ezeknek a véleményeknek a beszerzése ugyanis meg kell előzze az építésügyi hatósági eljárást, tehát nem az eljáró építésügyi hatóság keresi meg ezeket a szerveket, hanem a kérelmező.

Ha az elsőfokú döntés ellen fellebbezés érkezik (és saját hatáskörében a hatóság nem vizsgálja felül a döntését), akkor a jogorvoslati eljárást a másdofokú hatóság folytatja le. Másodfokon szintén van építésügyi hatósági és szakhatósági eljárás is, melyeket az elsőfokú hatóságok és szakhatóságok felettes szervei folytatnak le. A másodfokú eljárás ellen már fellebbezni nem lehet, ám bírósági felülvizsgálatot lehet kérni.

Az eljárásba bevont szakértővel és jogi képviselőkkel általában jogorvoslati eljárásokban találkozunk, de érdemes tudni, hogy már az elsőfokú eljárásban is előfordulhatnak. A tényállás tisztázása érdekében a hatóság szakértőt vehet igénybe, melynek költsége az eljárási költségeket növeli.

 

Az engedélyezési folyamat helyszíne

2013 januárjától az építésügyi közigazgatás (részlegesen) elektronizálásra került. Ennek lényegi eleme az ÉTDR, azaz az Építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokat Támogató elektronikus Dokumentációs Rendszer. Ahogyan a neve is mutatja, ez az elektronikus dokumentumok hiteles központi kezelésére tesz kísérletet. A hatósági eljárásban ezt a rendszert kell használni, a hatóság kiadmánya ebben a rendszerben születik, a tervdokumentációkat a közreműködő szervek itt vizsgálják. Ezen felül lehetőség van a hatósággal való kapcsolattartást is ide terelni, azaz lehetőségünk van elektronikusan benyújtani kérelmeinket, illetve elektronikusan átvenni a hatóság döntéseit. Ez egyik részről könnyíti az eljárást, másik részről újabb terheket ró a kérelmezőre (pontosabban első sorban annak tervezőjére). A korábbi papíralapú ügyintézéshez képest ismerni kell az elektronikus közigazgatás és dokumentálás előírásait is, s ha az új kor kínálta kényelemmel élni kívánunk, akkor további jogi, eljárási és műszaki, technikai ismeretekre is szert kell tennünk.

Elektronikusan intézem (Ügyfél az építésügyi e-közigazgatásban)

Fontos azonban leszögezni, hogy ha valaki hagyományos úton szeretne engedélyt kérni, akkor azt megteheti. Ugyan ebben az esetben egy sor kényelmi szolgáltatásról le kell mondania, s a tervdokumentációt ebben az esetben is elektronikusan (adathordozón) kell benyújtani, de nem kötelező az e-közigazgatásban elektronikusan közreműködni. Ha a gyorsabb és kényelmesebb elektronikus utat választja a kérelmező, akkor célszerű a tervezőjét meghatalmaznia az ügyben való eljárásra. A hatósági eljárás és az ÉTDR felülete ugyanis oly összetett, hogy laikusként könnyen belebonyolódik a legegyszerűbb szituációba is, mely indokolatlan eljárási illetékfizetési kötelmekbe, eljárási költségekbe és hosszabb ügyintézési időbe torkollik.

 

Az engedélyezés folyamata

Bár az előző pontokban már nagyjából érintettük az engedélyezés folyamatát is, érdemes röviden és összefoglalóan szólnunk magáról a cselekményekről is.

Az eljárás tulajdonképpen a kérelem benyújtása előtt is elkezdődhet azzal, hogy - amennyiben ez szükséges - előzetesen megkeressük a közreműködő szakhatóságokat, tervtanácsot, településképi véleményt adó polgármestert. Ezek közül a szervek közül több elzárkózik az ÉTDR használata elől, holott a jogszabály egyértelműen fogalmaz: állásfoglalásukat az ÉTDR-be kell feltölteniük (ez pedig csak akkor lehetséges, ha az ÉTDR-ben keresik meg őket … hiszen az állásfoglalás nem más, mint válasz a feltett kérdésre, ehhez azonban a kérdést fel kell teni ;) ) Ezt azért fontos tudni, mert az ÉTDR, mint dokumentumkezelő rendszer, a kezdetektől biztosítja a dokumentumok hitelességét és nyomonkövethetőségét: később az eljáró hatóság úgy tud meggyőződni a szakhatósághoz, tervtanácshoz, polgármesterhez benyújtott és az engedély iránti kérelemhez csatolt tervek azonosságáról, hogy az ÉTDR-ben látja az előzményeket, változás esetén az ÉTDR szoftveres támogatással megmutatja a tervek változását. Ezzel lehet kiszűrni azt, hogy az építtető különböző tervekkel vezesse meg a hatóságokat.

A kérelem benyújtása történhet elektronikusan az ÉTDR-ben és személyesen a hatóságnál, továbbá Kormányablakokban is. Az ÉMD munkarészeit elektronikusan kell benyújtani, de egyes dokumentumok (jellemzően az aláírólap, a meghatalmazás, a lemondó nyilatkozat) papír alapon is benyújthatóak. Az illetékfizetés rejtelmeiről ezúttal nem értekeznénk, részletesen itt olvashat róla, mértékéről pedig itt.

Azzal, hogy a kérelem beérkezik az eljáró hatóság ÉTDR felületére, a következő munkanapon automatikusan elindul az eljárás. E tényről a hatóság pár napon belül értesítést küld az ismert ügyfeleknek, s egyúttal a legfontosabb tudnivalókról is tájékoztatja őket.

Az építésügyi engedélyezési eljárás egyik legneuralgikusabb pontja a hiánypótlás. Szinte minden eljárásban van. Ez visszavezethető arra, hogy a tervezők nem megfelelően állítják össze az ÉMD-t, nem tájékoztatják megfelelően az építtetőt, aki azután az egyéb mellékletekből is lehagy ezt-azt. A tervezők egy jelentős része az állandóan változó és bonyolult jogszabályokra és a hatósági visszaélésekre válaszul eleve azzal számol, hogy “majd a hatóság megmondja, hogy mi kell még neki”. Számos hatóság a nem megfelelő infrastruktúrájuk, munkaerőhiányuk és szakmai tudáshiányuk, továbbá a jogszabályok által előírt nagyon rövid határidők miatt bele is menekül a hiánypótlásba: az ügyintézési határidő ugyanis a kérelem és mellékleteinek teljessé válásakor indul. Azaz, ha talál hiányt, akkor még nem ketyeg az óra. És hiánypótlást bármennyiszer ki lehet írni. Azt azért érdemes tudni, hogy hiányt csak annak tekintetében lehet kiírni, amit jogszabály előír. Ezen felül is szinte bármit kérhet a hatóság, de azt már a tényállás tisztázásának keretében. Azaz, ha a hatóság a hiánypótlást kiíró végzésében nem tudja megindokolni a kért dokumentum szükségességét pontos jogszabályi hellyel, akkor az nagy eséllyel nem is hiány.

A terv módosítása, kiegészítése számos okból válhat szükségessé, s jellemzően azért kéri a hatóság, hogy meggyőződjön a tervezett építmény jogszerűségéről, megfelelőségéről. De míg a hiányzó dokumentum tekintetében a jogszabály megengedi, hogy (1) ha az ügy elbírálása szempontjából érdemi adatot nem tartalmazna, akkor elhagyható, továbbá (2) a hatóság a rendelkezésre álló információk alapján dönt (tehát akár a hiány ellenére is megadhatja az engedélyt), addig a tényállás tisztázása egy olyan szakmai és eljárásjogi követelmény, hogy itt némi joggal precízkedik a hatóság.

A tényállás tisztázása azonban nem csak az ÉMD javítgatásával érhető el. Sőt! A helyszíni szemlén a hatóság maga is meggyőződhet az állapotokról, maga is dokumentálhatja (pl. fotókkal), mérheti, de szakértőt is bevonhat. Ez fontos különbség, hiszen az ÉMD-t - szerzői joga miatt- csak a tervező készítheti, a tényállás tisztázásában azonban sokkal többen működhetnek közre. A tényállás tisztázására ráadásul az eljárás végéig lehetőség van (ellentétben a hiánypótlással, mely csak az eljárás elején lehetséges). Ezért érthetetlen, hogy a hatóságok miért mindent a hiánypótlással akarnak elintézni. De azért találkozhatunk egyéb végzéssel is.

A helyszíni szemle (mely tulajdonképpen a tényállás tisztázásának egyik eszköze) megtartása az építésügyi engedélyezési eljárásokban kötelező. Törekvések vannak arra, hogy ezen a szemlén legalább két ügyintéző vegyen részt, illetve lehetőség szerint a szakhatóságokkal együtt kerüljön rá sor, de ennek logisztikai és emberi erőforrás vonzata miatt ritkán valósul meg. A szemléről jegyzőkönyv készül, melyből másolatot kell kapjon az azon résztvevő ügyfél.

A szakhatóságok közreműködéséről korábban már szó esett. Itt annyit jegyeznénk még meg, hogy a szakhatóságok is egy saját eljárást folytatnak le, azaz a szakhatóság is tart(hat) helyszíni szemlét, ír(hat) ki hiánypótlást. Az eljárásuk ideje az engedélyezési eljárás ügyintézési idejébe nem számít bele és önállóan nem támadható (nem fellebbezhető).

A legnehezebb cselekmény a döntéshozatal. Azt kell jól megírni. A kialakult jogszabályi környezet és gyakorlat szerint egy egyszerű esetben is közepes novella hosszúságú határozat születik. De itt minden pontnak és bekezdésnek nagyon a helyén kell lennie. Ami nem is könnyű feladat.

Jogorvoslati lehetőségünk csak a hatóság érdemi döntése után van. Ez néha nagyon dühítő. Ha a hatóság és/vagy a szakhatóság túlbuzgó vagy kekeckedő módon egy sor jogsértő cselekményt végez, akkor is meg kell várnunk az eljárást lezáró érdemi döntést. Akkor viszont már általában örülünk az engedélynek, s eszünk ágában sincs fellebbezni, húzni ezzel az időt. Lenyeljük a minket ért jogsérelmet. Az ellenérdekelt (vagy csak ellenlábas) szomszédok szoktak inkább fellebbezni. Itt érdemes arra figyelnünk, amit fentebb az ügyféli jogállás jogosultsági mélységéről írtunk.

 

Konfliktushelyzetek az engedélyezés folyamatában

Az engedélyezési folyamat során számtalan konfliktushelyzettel találkozhatunk.

Ilyen lehet az Az engedélyezési folyamat célja c. pontban említett különböző feladatértelmezésből fakadó szereptévesztések. Pro és kontra: a tervező nem készít elég részletes tervet, nem igazol minden megfelelőséget avagy a hatóság túl részletesen kéri számon az ÉMD-t, s olyan munkarészeket is kér a tervezőtől, melyek az ügy érdemi bírálatához nem lenne szükséges. Ilyen esetben hiánypótlások sorával találkozik a kérelmező, s a két szakember (tervező és hatóság) között általában nem képes eldönteni, hogy mi a valódi szituáció, kinek van igaza (rossz tervezőt választott vagy a hatóság kekeckedik).

Az előző eset kiterjesztett folyamánya az Az engedélyezési folyamat szereplői pontban említett szakhatósági kérdések eldöntésére bevont szervezetek köre. Szintén konfliktusforrás lehet, ha a tervező az ÉMD összeállításakor nem készül fel azokra a szakkérdésekre, melyek eldöntésére az építésügyi hatóság szakhatóság bevonását rendeli el. Ez a kérdés is lehet két olvasatú annak függvényében, hogy valóban meg kell-e keresni azokat. Példa szép számmal akad mindkettőre: a tervező nem ismeri kellően a hatásköri jogszabályokat vagy a tervezett tevékenység által érintett szakterületeket nem ismeri fel megfelelően, illetve a hatóság ügyintézője rutinból több szakhatóságot keres meg, mint amire feltétlenül szükség van. Árulkodó jel lehet a szakhatóság válasza: ha illetékesség hiányában nem ad állásfoglalást, akkor nem kellett volna megkeresni.

Fontos kihangsúlyozni, hogy ezen konfliktusforrások alapvetően nem abból erednek, hogy a tervezett épület nem felelne meg az előírásoknak. (Ha ez megállapítható lenne, akkor a hatóság elutasítaná a kérelmet.) A diskurzus arról zajlik, hogy milyen mélységű részletezettséggel mutassák be a tervezett építési tevékenységet. Azaz ezen ütközések nem egyszerűen a jó tervvel előzhetőek meg, hanem a dokumentálás minőségével. A terv a tervező építészeti kvalitásait mutatja meg, a dokumentálás pedig a mérnöki képességekről ad tanúbizonyságot. 
A megelőzésben segíthet a hatóságokkal történő előzetes egyeztetés. Jogorvoslati lehetőség ezen konfliktusokra nem igazán van: ha a hatóság véleményünk szerint hatáskörén túl terjeszkedően újabb munkarészeket vagy szakhatósági állásfoglalásokat kér, akkor ezeket csak az érdemi döntés elleni fellebbezésben kifogásolhatjuk meg. Azaz akár hónapokig húzódhat úgy az eljárás, hogy igazi választásunk csak a hatóság újabb kívánságainak teljesítése lehet, ha csak nem akarunk eltekinteni az engedély megszerzésétől (ekkor nem teljesítjük a hatóság kérését, mire az elutasítja kérelmünket). Mire döntést hoz a hatóság (a tervezett határidőt jóval meghaladó időben), s lehetőségünk lenne fellebbezéssel kifogásolni a jogszerűtlen lépéseket, már nem is akarunk kifogással élni, hiszen örülünk a megkapott engedélynek, nem akarjuk tovább húzni az időt.

 

Kapcsolódó: